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宣战2020——中国扶贫报告

文章来源: 作者: 时间:2016-11-29 11:48:13


一、中国减贫成就


1.中国官方统计口径下的减贫成就

三十多年的改革开放实现了中国经济的高速增长,根据国家统计局公布的数据,从1979年到2014年,中国GDP平均每年增长9.7% 。1978年,中国还是世界上最贫困的国家之一,按照2010年不变价格计算,那时的中国GDP总量仅为2915亿美元,人均GDP只有305美元。2010年,中国超过日本,成为全球第二大经济体。到2015年,中国GDP总量为87980亿美元,人均GDP达到6416美元。中国已跨入世界银行定义的“中高等收入国家”(Upper-middle-income group)行列。

中国经济的持续高速增长带动了贫困的减少。无论以中国官方贫困线还是世界银行的贫困标准来衡量,中国的减贫都取得了举世瞩目的成就。

中国的官方贫困线进行了多次调整。1986年,国家统计局和国务院扶贫办在1984年农村住户调查数据的基础上,合作制定了第一条正式的贫困线,当时确定的绝对贫困线为人均纯收入206元/年,以后每隔3-5年统计局根据全国农村住户调查数据进行重新测定,随后再按照农村居民消费价格指数进行更新。

1997年,国家统计局采用了世界银行经济学家Martin Ravallion提出的根据食品消费支出函数回归模型的方法来客观地计算低收入人群的非食物消费贫困线,重新调整了绝对贫困线,中国的绝对贫困线为1997年不变价格下的人均纯收入640元/年,但是这条贫困线仅相当于当时国际1美元标准的60%。因此,2000年,国家统计局按照恩格尔系数0.6来计算非食物贫困线,从而制定了一条低收入线,也就是2000年不变价格下的人均纯收入865元/年,这条贫困线非常接近于国际1美元标准,从2000年到2008年,中国一直采用两条贫困线来监测贫困人口数量。2008年底,中国取消了绝对贫困线,将接近国际1美元标准的低收入贫困线作为我国的官方贫困线,也就是2008年不变价格下的人均纯收入1067元/年,2009年为1196元/年。

从2010年起,中国政府开始大幅调整官方贫困线。2011年,中国官方贫困线上升为2300元/年。此后每年根据价格变化水平做出相应调整,2014年贫困线提高到2800元/年。调整贫困线的依据是按照农村每人每天的收入可以支持一斤米面,一斤蔬菜,一两肉蛋等食品的标准,这样就可以保障2100大卡的热量和60克的蛋白质;同时还要支持基本的衣着、水电、交通通讯、教育和医疗的支出等(张为民,2015) 。按照2014年的贫困标准划分,到2015年,中国的贫困人口数量减少到5575万人。

图1 清楚地展示了在不同的贫困标准下,中国贫困人口逐年下降的一个趋势。

和中国经济增长类似,中国在减贫上的成就也是连续性的。按照中国官方统计口径,中国每年减少的贫困人口数量相当可观,尤其是从2010年以来,虽然中国大幅度提高了官方贫困标准,但每年贫困人口减少的数量都在千万以上,如图2所示。

2.国际标准统计口径下中国的减贫成就


为了监测全球贫困人口减少情况,1990年,世界银行在当年的世界发展报告引入了“1美元/天的国际贫困线”概念。后来,世界银行多次根据购买力平价(PPP)重新调整国际贫困线,1993年,该贫困线为1.08美元;2005年,该贫困线被相应地上调至1.25美元;2011年,该贫困线又被调整为1.9美元。根据世界银行的监测数据,中国贫困发生率也一直在快速下降,按照1.25美元的标准,中国贫困发生率从1981年的84%下降到2010年的11.8%,按照1.9美元的标准,中国贫困发生率从1981年的88.32%下降到2010年的11.18%,按照3.1美元的标准,中国贫困发生率从1981年的99.14%下降到2010年的27.24%。

将中国贫困人口数量与世界绝对贫困人口数量进行比较,则能更清楚地看到中国在减贫方面取得的成就。按照1.25美元的贫困标准,1981年,中国的绝对贫困人口数量高达8.35亿,贫困人口占世界总量的43.1%,贫困发生率(84%)要远远高于世界贫困发生率(52.2%);到了2010年,中国绝对贫困人口总量减少到1.57亿,占世界贫困人口的13%,贫困发生率(11.8%)要远远低于世界贫困发生率(22.6%)。

中国减贫对世界减贫的贡献非常显着。按照1.25美元的标准,从1981年到1990年,中国减贫人数为1.52亿,全世界减贫人数仅为0.31亿;从1990年到1999年,中国减贫人数为2.37亿,全世界减贫人数为1.69亿,这也就是说,如果没有中国在减贫方面取得的成就,从1981年到1999年,世界贫困人口总量是增加的。从1999到2010年,中国减贫人数为2.89亿,占全世界减贫人数的54.9%;从1990到2010年,中国减贫人数为5.26亿,占全世界减贫人数的75.7%。

1990年,联合国开发计划署(UNDP)在当年的《人类发展报告》中提出了人类发展指数(HDI)的概念,用于衡量全球各个国家的发展进程。人类发展指数由预期寿命、成人识字率和人均GDP的对数三个指标构成,这三个指标分别反映了人的长寿水平、知识水平和生活水平。人类发展指数也被视为衡量一个国家减贫进展的重要指标。中国在人类发展指数方面也取得了突出的成就,1980年中国的人类发展指数仅为0.423,2014年中国人类发展指数上升到了0.727。

2000年联合国千年首脑峰会上提出了包括8项发展目标在内的千年发展目标(MDG)。中国始终高度重视落实千年发展目标,在消除贫困与饥饿、普及初等教育、促进性别平等、保障妇幼健康、疾病防控、环境保护等许多方面取得了巨大进展,千年发展目标落实成绩显着。2015年,中国发布了《中国实施千年发展目标报告(2010-2015年)》,该报告显示,在全球千年发展目标进展缓慢的国际背景下,中国却实现或者基本实现了各项目标,尤其是在该目标体系中的第一项目标——消除极端贫困与饥饿方面,中国成绩斐然。

近十余年来,农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度是两项非常重要的助力贫困人口提高收入水平的扶持政策。2004年以来,农村低保投入逐年增长,2004年只有235.9万人能够享受农村低保,农村低保投入只有16.2亿元,人均月补贴水平只有50.4元;到2015年,全国有4903.6万人受益于农村最低生活保障政策,农村低保投入达到了931.5亿元,人均月补贴水平达到了147.2元。

农村新型合作医疗制度为农民提供了基本的医疗保险服务,降低了农民因病致贫的风险。其发展十分迅速,到2014年为止,参加新型合作医疗的农民人数达到7.36亿,农民参合率达到了98.9%,新型农村合作医疗当年的基金支持为2890亿元,有15.52亿人次农民受益于这项制度。近年来,为了助力更多的贫困人口参加新型合作医疗,很多省份出台了对贫困人口参加新型合作医疗个人筹资部分进行补贴的政策。

开发式扶贫战略实施以来,贫困地区的基础设施条件得到了明显改善,2002-2014年,在国家扶贫工作重点县的自然村中,通路比例从72%提高到了92%以上,通电比例从92%提高到了99.5%,通电话比例从52%提高到了95%。2014年,贫困地区主干道路经过硬化处理的自然村比例为64.7%,通客运班车的自然村比例为42.7%,分别比上年提高4.8和3.9个百分点。与全国大多数农村类似,贫困地区自然村的宽带普及速度较快,2014年通宽带的自然村比例为48%,比2012年提高了9.7个百分点。近年来,重点县乡镇、行政村的公共服务水平也得到了长远的发展,文化活动室、幼儿园/学前班、卫生室、合格乡村卫生员的拥有程度都呈现上升趋势。2014年,贫困地区有综合文化站的乡镇占97.2%,有政府办卫生院的乡镇比例为98.2%,有全科医生的乡镇占83.2%,分别比2012年提高了10.2个、6.1个和14.2个百分点。


二、扶贫是中国政府的长期行动(上)

1. 中国扶贫的管理



在中国的扶贫管理体制中,国务院扶贫开发领导小组是最重要的组织载体。其前身为1986年5月16日成立的“国务院贫困地区经济开发领导小组”,办公室设在农牧渔业部,1993年12月改用现名。领导小组的基本任务是:组织调查研究,拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划,协调解决开发建设中的重要问题,督促、检查和总结交流经验,等等。为了协调各个参与农村扶贫的部门之间的关系,扶贫开发领导小组的成员大多是与扶贫相关的部门副职领导,这一设计有助于将各部门资源整合到扶贫工作中来。而且,国家从中央到县级都组建了相应的扶贫领导小组和办事机构,地方的扶贫办系统受当地政府和上级扶贫办双重领导。大多数乡镇至少有一名负责扶贫工作的专职人员。

随着扶贫工作的重要性日益增加,扶贫开发领导小组成员范围逐渐扩大,办公室的地位也有了提升。以国务院扶贫开发领导小组的成员构成为例,在成立初始,小组以国务院秘书长为组长,设顾问一名,副组长4人,成员12名,各自来自农牧渔业部、国家经委、国家计委、国家科委、民政部、财政部、林业部等14个部委和单位。到2015年,该小组组长由国务院副总理汪洋兼任,副组长包括国务院副秘书长及扶贫办主任,其他副组长及成员则来自总政治部、中央农办、国家发改委、中央组织部、统战部、民政部、财政部、农业部、外交部、教育部等44个部委(局)和人民团体。2002年,国务院扶贫办从原本的农业部内设机构转为单独设置,级别升格为副部级。经历了数次国务院议事协调机构调整,扶贫开发领导小组却依然得以保留,足见国家对扶贫工作的重视。

这种单独设置办事机构、高规格设置、齐全的纵向等级结构能够最大限度地调度政府资源,广泛地动员社会力量并统筹各方面的扶贫行动,保证了扶贫领域协同机制的正常运转,以及多元扶贫模式高效率地协同运行 。

长期以来,中国的扶贫开发实行的是分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。上世纪90年代,我国确定了扶贫开发工作省级负责制,明确资金、权力、任务、责任“四到省”的原则,将省(区、市)级政府作为考核主体。各省、自治区、直辖市根据国家扶贫开发规划制定本地区的计划和实施方案,中央的扶贫资金则在每年年初下达到各省、自治区、直辖市。

这种体制以省级政府为抓手,能够促进市、县级政府在压力下推进扶贫工作,但也存在事权与财权不匹配、权责不对等等弊端。在扶贫规划和资金安排上,熟悉本地情况的县级政府不能较多地参与决策;在遇到难以预知的困难时,繁复的审批程序往往会耽误甚至阻碍项目向合理的方向调整。而省级政府名义上“统包统揽”,实际上却常常管不过来;扶贫资金分部门下发,各厅局的扶贫任务彼此独立又存在交叉,尽管省级扶贫办/局作为一个专门的协调机构有着组织扶贫工作的职能,但又不能对全省的扶贫开发任务承担责任,财政、扶贫部门还常常面临人手不够、难以开展项目监测的窘境。

对此,2013年国务院扶贫办一方面要求进一步完善“四到省”的工作机制,另一方面也对各省积极推进“四到县”提出了要求。中共中央和国务院在12月下发的《关于创新机制推进农村扶贫开发工作的意见》中提到,“项目审批权原则上下放到县”。此后,四川、云南、陕西等省对财政专项扶贫项目管理进行了重大改革,开始尝试下放扶贫项目的审批权,使省、市两级从繁琐的项目审批、监管等环节抽身出来,专门负责扶贫工作考核、绩效评价、专项检查和审计监督等,县级政府则全面负责扶贫项目规范运行和资金的有效使用。此外,一些地方还采取了其他方式来促进扶贫管理体制的完善。例如,2015年11月,甘肃省政府在甘肃政务服务网上公布了省级、市(州)级和县(市、区)级各单位的权力和责任清单、财政专项资金管理清单和扶贫清单。此举对构建权界清晰、分工合理和公开透明的扶贫工作体系起到了辅助作用。

由于我国的扶贫瞄准单位不仅有县,还有横跨县域甚至省域的片区,这就对传统的“分级负责、以省为主”的工作机制提出了挑战。为了打破行政区划界限,建立区域内省际、县际协作机制,我国实施了另一项重要的扶贫工作制度——片区联系工作机制。2011年末,我国新划分了11个集中连片特困地区,明确了14个部门和单位定点与这11个片区联系,每个片区都成立了相应的工作组,工作组由片区对应的对口帮扶部委和企事业单位组成。每个工作组都有一个部门牵头成立部际协调小组,负责组织召集会议、拟定议题、编制片区发展与扶贫攻坚规划、协调重大工程项目和资金投入等工作。例如,国家民委联系武陵山片区,交通运输部联系六盘山区,民政部联系罗霄山片区,国土资源部联系乌蒙山片区,等等。会议除了工作组各成员单位的负责领导,片区省的分管副省长也会参加。

2. 中国扶贫的指导思想

1982年,中央决定对“三西”地区(甘肃的定西、河西和宁夏的西海固地区)进行农业建设,由此拉开了有组织、有计划进行农村开发式扶贫的序幕,为此后在全国范围实施的大规模扶贫活动作了制度上的准备。1986年,中国成立国务院扶贫开发领导小组办公室,这标志着中国开始在全国范围实施政府主导的、专门性的开发式扶贫行动。中国政府在扶贫方面的行动可以总结为两个主要特点:一是根据不同阶段贫困现象的突出问题和致贫因素的转变而不断调整扶贫政策,二是动员政府和社会不同资源投入到扶贫中。

(1)1990年代以前的两个关键《通知》

在20世纪90年代以前,中国政府先后颁布了两个指导扶贫工作的重要通知。

70年代末和80年代初的农村改革带来了经济的迅速繁荣,农村贫困人口在短时间内迅速减少。然而,经济发展不平衡的趋势却越来越明显。对于刚刚迈出改革步伐的共和国来说,贫富差距成为亟需解释和解决的问题。特别是在一些少数民族聚居区、革命老区以及边远地区,贫困问题不仅是经济问题,而且容易诱发社会和政治问题。在这一背景下,1984年7月,中共中央和国务院发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。其重要意义在于,它提出了单纯救济不如经济开发的扶贫理念,并且明确了扬长避短、集中投入的发展思路,要求各省、自治区成立贫困山区工作领导小组来落实有关措施。在这一通知发布的2年后,国务院贫困地区经济开发领导小组(下文简称“领导小组”)成立。可以说,《通知》为我国开展有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动奠定了基础。

1985年,扶持老、少、边、穷地区作为一项重要内容写入国民经济“七五”计划。在“七五”(1986-1990年)期间解决大多数贫困地区人民的温饱问题,成为了党中央和国务院提出的重大历史任务。在1986年扶贫开发领导小组成立后,国家相关部委及军队先后发布了利用各自优势开展扶贫的通知。然而,面对规模庞大的贫困人口,长期以来平均分散使用力量和一般化的领导方式难以在短期内完成此项任务。在这样紧迫的情况下,1987年10月,国务院发布了《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》,旨在对当时扶贫工作存在的问题进行纠偏,例如工作发展不平衡、扶贫没有完全落实到户、空喊口号、要求过急、无论穷富一刀切等,并根据国家科委牵头在大别山贫困地区扶贫的经验提出了一系列建议。

在中国的扶贫开发历史上,这两个通知虽然不能算作纲领性的文件,且它们在反思以往扶贫经验的同时,自身也存在一些不足,例如过于乐观地估计了形势,寄希望于在1990年就解决贫困人口的温饱问题。然而,它们在扶贫开发工作的初期调动了国家机关对贫困问题的关注,增进了人们对贫困问题现状及重要性的认识,总结了历史经验教训,确立了基本工作方法,还促进了扶贫的规范化和专业化。其重要性不言而喻。

在这一阶段,我国的扶贫政策完成了一些重大调整:①从整体上转变了扶贫方针,由单纯的分散救急,转而强调激活贫困地区的内在生产能力;②加强了组织领导,形成比较完整的工作网络,使扶贫由松散的部门行动或地方工作转变成为各级政府的一项常规而又重要的工作内容;③改革了扶贫资金分配和使用办法,由以前的按贫困人口分散投资,转而强调资金的产出效益,在管理制度上有了创新,例如将不同渠道的扶贫资金打捆使用,以效益好的项目来引导资金的投放;④丰富了扶贫手段,从以前的只重视物资投入,转而重视智力开发、技术和物资等多项投入;⑤吸纳了新的扶贫主体,在依靠地方行政系统疏财散物的基础上,将资源投给农村能人、农村企业、民间协会和发达地区的企业,由这些新的主体来带动贫困地区发展。

(2)《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》

在“七五”结束后,国家对扶贫工作进行了总结,并对“八五”(1991-1995年)和“九五”(1996-2000年)十年间的扶贫开发工作进行了通盘考虑。3个五年计划的联系和区别在于:“七五”解决温饱问题;“八五”稳定地解决贫困户温饱问题,使贫困户有稳定的经济收入来源;“九五”争取使贫困地区的贫困户初步摆脱贫困,多数农户过上比较宽裕的生活 。1990年,国务院作出了九十年代进一步加强扶贫开发工作的决定。要求到20世纪末全国实现小康目标时,贫困地区能够稳定解决温饱问题,多数农户过上比较宽裕的生活。

为了更准确地掌握贫困现状,1992年,国务院对全国贫困地区和贫困人口情况进行了全面调查和测算,对扶贫工作情况也进行了新的估计。1994年3月,由国务院制定和发布了《国家八七扶贫攻坚计划》(下文简称《八七攻坚计划》和《计划》),这是我国第一个有明确目标、对象、措施和期限的扶贫开发行动纲领。

“八七”的含义是:对当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题,力争用7年左右的时间(从1994年到2000年)基本解决。之所以选择这样的时间节点,与“本世纪末达到小康社会”的愿景有一定关系。所以,《计划》开篇便以“社会主义要消灭贫穷”作为背景。以该计划的公布实施为标志,我国的扶贫开发进入攻坚阶段。

为了确保扶贫目标的实现,《八七攻坚计划》充分利用了我国行政制度的优势,通过建立分级负责、以省为主的省长(自治区主席、市长)负责制,将扶贫任务的优先序直接提升,给各级政府“一把手”们施加了不小压力;各个与扶贫工作相关的政府部门也领到了相应的任务,要求各自制定本部门的扶贫规划,将资金、物资和技术向贫困地区倾斜;同时《计划》还进行了最为广泛的社会动员:提出了东西部对口帮扶、党政机关和企事业单位定点扶贫的要求,鼓励各民主党派、联合会、工会等群团组织,军警部队甚至国外的政府、企业、组织机构参与扶贫。在《计划》公布后的几年间,随着扶贫任务越来越艰巨,我国又相继出台了一系列通知、办法和决定,促进了《计划》中某些要求的具体化以及机制建设的规范化。尤其值得一提的是,1996年10月公布的《尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,将贫困村和贫困户确定成为了扶贫攻坚的主战场。

当年的这些创举不仅使扶贫活动在规格、规模和声势方面掀起了一股高潮,而且还搭建起了中国扶贫格局的基本架构,十余年来持续发挥着重要的作用。

(3)两个十年扶贫《纲要》

为了实现八七扶贫攻坚的目标,政府投入了巨大的人力和物资,但在轰轰烈烈的八七扶贫攻坚结束的2000年,我国依然有3209多万贫困人口。按照官方说法,这些贫困人口主要是“少数社会保障对象、生活在自然环境恶劣地区的特困人口以及部分残疾人”,八七扶贫攻坚计划的目标基本实现。

2001年6月,我国发布了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》。纲要的总体目标是:“尽快解决少数贫困人口温饱问题,进一步改善贫困地区的基本生产生活条件,巩固温饱成果,提高贫困人口的生活质量和综合素质,加强贫困乡村的基础设施建设,改善生态环境,逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况,为达到小康水平创造条件。”

这个《纲要》的特点主要在于:“巩固温饱成果”成为了重要目标之一,扶贫工作从以攻为主转向了攻守结合的状态。而且,扶贫瞄准单位从贫困县向贫困村和贫困户延伸。

从2000年底到2010年底,农村贫困人口从9422万减少到2688万。第一个《纲要》目标基本实现。然而,区域发展不平衡的问题依然突出,国家统计局公布的2010年地区间社会发展水平综合评价结果显示,除重庆以外,其余11个西部省、区的综合发展指数均不及全国平均水平。2007年国际金融危机对进城务工人口的生计冲击,以及雪灾、震灾、旱灾等自然灾害的异常严重,使得农村返贫现象一度成为国家和社会关注的热点。尤其是发展不平衡导致连片特困地区的贫困问题更加突出。从2001年到2009年,西部地区贫困人口比例从61%增加到了66%,民族地区八省的贫困率从34%增加到40.4% 。

除了这些不利局面,扶贫开发也面临一些新的机遇。2000到2010年期间,中国GDP保持8%以上的年增速,中央财政收入也增加了5倍多,这为贫困人口享受经济发展成果、获得更多的公共服务创造了更好的条件。而且,社会保障体系在农村的全面覆盖,对最贫困的人口起到了“托底”作用,给扶贫开发创造了有利环境。

为了实现2020年全面建设小康社会的目标,新的十年扶贫纲要颁布了。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》的总体目标为“两不愁三保障”,即到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。和之前的十年《纲要》相比,新《纲要》的主要亮点在于:连片特困地区成为了扶贫攻坚的主战场;扶贫开发和农村最低生活保障两项制度要求有效衔接,在解决和巩固温饱问题上,扶贫与救济两项工作有了分工。

除了这些不利局面,扶贫开发也面临一些新的机遇。2000到2010年期间,中国GDP保持8%以上的年增速,中央财政收入也增加了5倍多,这为贫困人口享受经济发展成果、获得更多的公共服务创造了更好的条件。而且,社会保障体系在农村的全面覆盖,对最贫困的人口起到了“托底”作用,给扶贫开发创造了有利环境。

(4)《关于打赢脱贫攻坚战的决定》

在中共十八大以后,中央对扶贫的重视力度空前。自2012年底以来,中央接连出台了一系列指导扶贫工作的意见、机制改革方案与办法。包括《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《扶贫开发建档立卡工作方案》《建立精准扶贫工作机制实施方案》,等等。

其中,新一个纲领性政策文件当属2015年11月由中共中央和国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。与2011-2020年扶贫《纲要》相比,《决定》提出的总体目标以前者的“两不愁、三保障”为基础,但同时也有差异。一是目标更加实际,纲要以“保障住房”为目标,而《决定》强调的是“住房安全”;二是用“农民可支配收入”取代了“农民人均纯收入”,作为增长幅度高于全国平均水平的目标;三是超越——它要求“农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”。

和前三个纲领相比,《决定》的特点主要在于:①精准扶贫和精准脱贫作为基本方略;②强调落实各级各方面的责任,建立全面的考核制度;③政策“含金量”高,投入力度大;④强调在机制体制和政策空间上的改革创新。

在不同的时期,这些政策文件从相应的历史背景出发,提出了符合现实条件和贫困地区需求的扶贫战略与措施。在上世纪80年代初,生产体制改革激发了农村的经济活力,而且绝大多数贫困户都以农业作为支柱性的收入来源,国家便将贫困地区作为改革特区,试图通过更宽松的土地、税收、流通政策,为这些地区的自行发展创造更大的空间。其后,国家逐步推进了农产品价格和市场体制改革。通过结构调整、区域政策、惠农政策、专项扶贫、扩大社会动员范围等组合拳,来保证贫困人口不但要跨过贫困门槛,而且要在贫困陷阱以外站稳脚跟。

尽管这些文件的时间节点和要求不同,但根本目的却是相似的,即在一定时间段让所有的贫困人口不愁温饱,提高自我发展能力,享受经济社会发展的成果。中国政府一直将扶贫视作关系国计民生的关键工作之一,也是政府的重要职能。但从各时期政策的目标和考核要求来看,扶贫在中国发展过程中的地位有增无减,并且扶贫行动和政策保持了高度的一致性,一些卓有成效的扶贫方式一直是中国扶贫的核心做法。

3. 中国扶贫的对象

贫困资源的分配与贫困瞄准息息相关。一般认为,自1986年以来,中国的扶贫瞄准单元大致经历了从贫困县到村、到片区、再到户的一个过程。但事实上,这几个单位的扶贫工作并不排斥,在各个阶段也是相辅相成的。只是随着贫困人口的分布越来越分散,贫困原因越来越多样化以及贫困监测统计手段的发展,我国在每个时期都选择某一单元作为最主要的扶贫资源分配依据。

(1)以片区为单位

我国有组织的扶贫开发工作最早是以片区为瞄准单位的。1982年底,“三西”地区农业建设领导小组成立,这个议事协调机构负责对“三西”建设实施短期和长期规划,组织水电、林业、计委、民政等各部门力量对三西地区进行全面开发。开发思路有着明显的区域协作构想——通过扶持自然条件较好的河西、河套地区,来改造自然条件最差的甘肃中部18个县和宁夏8个县。基于“三西”建设的成功经验,1984年国家开始组织解决全国普遍存在的贫困问题,在中央和国务院联合发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》里,强调“首先集中力量解决十几个连片贫困地区的问题”。然而,在1986年以前,有关片区和贫困县的统计数据时常处于变动之中。直到1986年确定的一批国定、省定贫困县的名单因为影响了扶贫资源的分配,这一数字才真正有了政策意义。

在这一时期,以片区开发为重点无疑是一种较为经济的做法。因为其一,当时制约农村人口发展的因素具有较大的共性,主要是制度限制,以及较差的水利、交通条件;通过放宽政策,改善贫困地区的生产和生活条件,能够在资金有限的情况下起到以点带面的作用,激发贫困人口的自我发展能力。其二,当时的统计手段并不完善,尽管国家期望以分户制定规划的方式来实现精准扶贫,但要在全国范围内识别贫困村和贫困户,几乎是不可能实现的。

自1986年全国建立了以贫困县为单位的瞄准机制后,片区的概念有所弱化。直到2011年末,第二个十年扶贫纲要将贫困片区再次带入了人们的视线,把连片特困地区当作扶贫攻坚的主战场。此后,中央通过片区联系工作机制,加强了对跨省片区规划的指导和协调,各省对所属连片特困地区负总责,在国家指导下以县为基础制定和实施扶贫规划。

值得一提的是,以片区作为扶贫瞄准单位,并不表示以县为单位的瞄准方式就此退出历史舞台。事实上,在确定以片区作为主战场的十年扶贫新纲要中,规定“原定重点县支持政策不变”。而且,划分连片特困地区的标准仍然与县域经济、地理、文化因素相关 :

按照集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整的原则,以2007-2009年3年的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为标准,将这3项指标均低于同期西部平均水平的县(市、区),以及自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的县划分为连片特困地区。

除了已经实施特殊政策的西藏、四省藏区和南疆三地州以外,国家又确定了11个连片特困地区,分别是六盘山、秦巴山、武陵山、乌蒙山、滇黔桂石漠化片区、滇西边境、大兴安岭南麓、燕山-太行山、吕梁山、大别山、罗霄山,覆盖了680个县,2.36亿人口,其中农村人口约2.3亿。

至于强调连片特困地区这一瞄准单位的原因,国务院扶贫办原主任范小建是这样说的:“这既是对以往工作思路的继承,也是一个创新。我国开展大规模扶贫开发以来,扶贫开发取得了显着成效,面上的贫困有了较大缓解,但由于自然、历史和社会等因素,一些地区区域性、整体性贫困问题还很突出。把连片特困地区作为主战场,符合实现全面建设小康社会目标的客观要求。” 在最新的扶贫纲领《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中,片区依然是脱贫攻坚的重点。

(2)以县为单位

与庞大的片区和细碎的乡、村相比,县一级的贫困人口相对集中,区域内的资源丰富、组织体系完整,且行政层级适中,便于省级和中央政府的管理,也利于将扶贫规划在乡、村级落到实处。在贫困人口以千万计的现实下,县可以算是一个比较理想的瞄准单位。

1986年,为了确定贴息贷款的分配和管理办法,扶贫领导小组首轮评定了258个国家贫困县,后陆续共确定了331个国家贫困县。标准是以国家统计局统计的1985年全县人均纯收入为依据,①低于150元的一般县,有83个;②150元至200元之间的老区县和民族自治县,有82个;③一些对革命贡献大的革命老根据地中,全县人均纯收入在200元至300元之间的县,以及一些少数民族困难县,有93个。至1989年,国家重点扶持贫困县的总数达到331个,其中,少数民族贫困县有141个,占42.6%。

在此以后,国家重点扶持的贫困县又进行了三次大的调整。到1994年制定八七扶贫攻坚计划时,考虑到全国各县在经济社会发展过程中的一些变化,扶贫领导小组重新调整了国定贫困县的标准:凡是1992年农民年人均纯收入超过700元的县一律退出,低于400元的县全部纳入,在全国范围内确定了592个贫困县。

2001年,国家颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》,对贫困县进行了第二次调整,将国家贫困县的称呼改为“国家扶贫开发工作重点县”。调整规则是“631指数法”,即农民人均纯收入较低占60%权重,人均GDP低占30%,和人均财政收入低占10%。调整后的重点县总数仍为592个,但将东部33个重点县指标全部调到中西部,东部不再确定重点县。西藏自治区作为特殊扶持区域,整体享受重点县待遇,不占重点县指标。

以县为单位确定国家扶贫重点,是按区域实施反贫困计划的基础。这种以贫困人员集中地区为扶持对象的做法,不仅有利于最贫困人口贫困问题的解决,而且有利于贫困地区地方政府把解决农户贫困问题与区域开发结合起来,对贫困进行综合治理 。在十余年时间里,一些贫困县的迅速发展,居民收入的大幅提升就是一个良好的例证。但随着时间的推移,这样的工作机制也出现了一些弊端。首先,我国仍有一部分贫困人口生活在贫困县以外,如果一直以县级为瞄准单元,就会使这部分人口“脱靶”;其次,优厚的扶贫政策对一些县起到了负向的激励作用,某些经济水平大大改善的县依然不愿摘帽,反而用各种方法“争当贫困县”。这都造成了扶贫资源的浪费,延误了扶贫任务的实现。为了改变这一状况,我国对瞄准机制进行了调整。

2011年,在新颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中,提到“原定重点县支持政策不变。各省(区、市)要制定办法,采取措施,根据实际情况进行调整,实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份,国家的支持力度不减。”2012年3月,重点县名单进行了第三次调整。和以往不同的是,国务院扶贫办第一次把贫困县名单调整的权力下放到省,各省可以按照“高出低进,出一进一,严格程序,总量不变”的原则进行调整,但不得将连片特困地区内重点县指标调到片区外使用。这次调整后,全国重点县总数仍为592个,只是对其中的38个县作出了调出和调入。14个连片特困地区内的重点县数量,由调整前的431个增至440个,共增加9个;连片特困地区以外的重点县数量,由调整前的161个减至152个,共减少9个。重点县中存在的所谓百强县,已被全部调出。

按照中共中央和国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求,2020年我国的贫困县将全部脱帽。届时,以县为单位的瞄准方式可能会发生重大改变。为进一步保证脱贫攻坚的有序进行,发挥政策的正向激励作用,2016年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅还印发了《关于建立贫困退出机制的意见》,对贫困人口、贫困村和贫困县的推出都作了相应规定。原则上贫困发生率降至2%以下(西部地区降至3%以下)的贫困县便具备了“摘帽”的基本条件。

(3)以村为单位

经过上世纪80年代以来有计划、有组织、大规模的扶贫开发,尤其是实施《八七攻坚计划》之后,全国农村贫困人口的分布状况发生了很大变化,集中连片、大面积的区域性贫困现象明显缓解,在社区范围内小集中的特点凸显。全国592个重点县覆盖的贫困人口已经下降到55%,有近一半的贫困人口已经不在国家贫困县当中。即使在国家扶贫开发工作重点县,贫困人口也主要集中分布在一些地处偏远、交通不便、条件恶劣的贫困村。贫困人口分布的新格局,要求对扶贫方式进行相应的调整,扶贫开发工作必须下沉到村,扶持到户 。

1995年,为了推进《八七攻坚计划》,我国就已确定扶贫攻坚重点乡9399个,占全国总乡数的19.5%;重点村70333个,占全国行政村村总数的8.8%。1998年,甘肃省在借鉴中国西南、秦巴山区扶贫世界银行贷款项目管理经验的基础上,提出把项目管理和到村到户结合起来,当年在10个贫困村开展试点。2000年,在总结试点经验的基础上,甘肃省首次提出“整村推进”扶贫开发的概念和模式。基于甘肃的成功经验。2001年,国务院扶贫领导小组颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》,中国的农村扶贫政策发生了一些新的变化。在扶贫对象的选择瞄准方面,改变了过去以贫困县为基本扶持单位的做法,将扶贫开发的重点转向贫困村。2001年9月,中国政府开始实施参与式村级扶贫规划和整村推进,扶贫资源的瞄准朝村、户下沉。全国确定了149131个重点村,覆盖了全国80%的贫困人口。其中,55.6%的重点村分布在重点县。这样,国家投入的扶贫资源便能覆盖贫困县以外的一部分贫困人口。

整村推进和村级扶贫规划的实施标志着我国扶贫工作在实际操作中资金分配开始由县级瞄准向村级瞄准转移。这种转移的基本假定是:在过去的20年中,我国贫困人口虽然主要集中在西部和部分中部地区,但是由于自然条件、交通及发展机会的差异,造成了村与村之间明显的贫富差异,贫困人口相对集中在所谓的贫困村。以贫困村为单位的进行资金分配,比较容易提供交易费用较低的公共服务。到2005年中期,被确定的贫困村中已有32%根据村级扶贫规划开始实施了整村推进项目。

以村为单位的扶贫在一定程度上弥补了传统瞄准方式的不足,保障了扶贫资源的使用效率。而且,整村推进项目强调“参与式扶贫”,贫困村的村民有了更多机会来表达自己的意愿并了解项目的执行过程,从而有助于提高贫困人口自身的积极性,增加项目的透明性。贫困村的识别,也让扶贫系统的官员对辖区内贫困村状况有了比较全面和准确的把握和理解。整村推进扶贫开发过程中构建的“政府主导,部门联动,社会参与”工作格局,为动员社会力量参与扶贫打造了平台。

然而,这样的瞄准方式也存在一定的弊端,其一,以村为扶贫资源的分配对象,不一定能保障村中的贫困人口就能够充分受益,扶贫政策进村以后,往往就成为普惠性的政策,在缺乏参与式决策传统的乡村,一些扶贫资源遭“精英捕获”的情况屡见不鲜;其二,在遴选14.8万个贫困村的过程中,已经使规模相当庞大的农村贫困人口和一般村民对财政资源抱有较大期待,尽管这些村庄将按规划分批实施整村推进,但扶贫资源仍然面临“僧多粥少”的窘境,一些获得资源的贫困村也仅仅是对村中部分道路进行了基本建设,对有发展能力的农户进行了生产扶持,距精准扶贫的要求仍然较远。

(4)以户为单位

(4)扶贫到户的理念并非近十年才出现的。在我国扶贫开发工作的每一个阶段,“到户”都是决定扶贫效果的关键因素,也是每个阶段纲领性扶贫政策的明确要求。早在上世纪80年代初,我国就提出了以户为单位来扶贫的思路。1983年7月,中共中央、国务院在转发《第八次全国民政会议纪要》时指出“扶贫工作要按照实际情况,分户制定规划;通过群帮小组和干部包户服务的方法,争取三五年内使贫困户分期分批摆脱贫困”。贫困户底数不清、扶贫对象不明、难以检查扶贫效果,是影响早期扶贫的主要问题。为此,1987年发布的《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》(1987)明确要求“落实到户”,今天为我们所熟悉的建档、造册、立卡等确保到户的措施也在那时就已提出。

在1996年召开的中央扶贫开发工作会议上,扶贫到户被认为是完成八七扶贫攻坚任务的关键措施,贫困乡、村成为扶贫攻坚的主战场。1998年2月,国务院扶贫开发领导小组召开“扶贫到户工作会议”;当年5月,温家宝总理提出了“三个到村”和“三个到户”,即“领导联系到村,帮扶对口到村,计划分解到村,资金安排到村,扶持措施到户,项目覆盖到户,扶贫效益到户”。2001年的第一个十年扶贫纲要尽管拉开了以村为瞄准单位的序幕,但也强调了“要扶贫到户,要为每个贫困户建档立卡”。这些要求为真正实现以户为瞄准单位的扶贫打下了基础。2004年,回良玉副总理在全国扶贫工作会议上提出扶贫工作要“坚持让贫困人口直接受益……今后每一笔扶贫资金,每一个扶贫项目,包括社会各界的帮扶措施,都要尽可能直接用于解决贫困户温饱、增加收入和改善生产生活条件等方面。贫困人口不能直接受益的项目,不得使用扶贫资金。”

没有确切的统计信息,“到户”则无从谈起,无论是设计扶贫项目还是评价扶贫成果,都容易流于形式。2005年,国务院扶贫办出台了《关于进一步加强贫困人口建档立卡和扶贫动态监测工作的通知》,在全国开始进行贫困户的识别和建档立卡工作,按照当时的政策要求,是要根据当时的贫困标准将全国贫困人口识别出来。但是,由于扶贫资源的有限,这一轮识别出来的贫困人口虽然进行了建档立卡,但并没有在扶贫资源的分配上采取更多的直接支持的政策措施。有些基层干部提到,由于这一轮建档立卡确定了人口,使老百姓对扶贫工作有了期望,但由于没有下达资源,让老百姓误以为县、乡有关部门和干部截留了中央拨给的扶贫资源,“影响非常不好,导致地方和老百姓都不相信我们了”。

2009年,国务院扶贫办和民政部开展了最低生活保障制度和扶贫开发政策(简称“两项制度”)衔接试点工作,试点工作的核心之一就是通过建档立卡识别全国的贫困人口,并且根据“低保制度是社会救助,扶贫开发式提高能力,低保制度是维持生存,扶贫开发是促进发展”的原则将贫困人口分为低保对象、扶贫对象以及扶贫和低保交叉对象,在两项制度衔接中,明确了不同类型贫困户的认定标准:1)农村低保对象,是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。2)扶贫对象,是指家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民,包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象。

2013年,我国对所有贫困家庭和人口建档立卡,将其纳入全国性的扶贫信息系统,并规定需要根据贫困人口的脱贫状况对信息进行动态调整

在2015年年底召开的中央扶贫开发工作会议上,“扶持谁”和“怎么扶”的问题得到了进一步厘清,精准扶贫战略开始实施。扶持对象分成了几类,并分别提出了针对不同类别的扶持措施:对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业,对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁,对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫,对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策,对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接,对贫困人口应保尽保。

三、扶贫是中国政府的长期行动(下)


4. 中国扶贫的主体

中国的扶贫主体包括政府专职机构、政府非专职机构、社会组织、企业和个人等,此外还包括国外的一些政府机构和非政府组织。

自上世纪80年代中期以来,中国的扶贫工作主要是以政府为主导的,大多数部委也都有各自的扶贫任务。近十余年来,随着中国社会转型以及政府的动员力度加强,社会扶贫发挥的作用越来越大。

社会扶贫的主体主要包括政府非专职扶贫机构、社会组织和企业。政府非专职机构包括中央部委、东部发达省市政府、贫困人口数量大的省区政府、外国政府及具有政府背景的国际机构。根据中国社科院李周教授的调查,在2000年底,参与扶贫的政府非专职扶贫机构共有189个,其中中央国家机关有138个,占73%;东西对口扶贫省市13个,占6.9%;开展省内扶贫的省区26个,占13.8%;参与中国扶贫的国际机构12个,占6.3% 。

社会组织其实较早地参与到了我国的扶贫工作中。20世纪80年代,在政府的支持下,我国成立了一批有影响力的扶贫组织,如中国扶贫基金会、中国扶贫开发协会等。随着改革开放逐渐深入,自2000年以来,我国社会组织发展迅速。2015年底,全国共有66.2万个社会组织,是1999年的4.6倍。其中,相当一部分社会组织成为了扶贫的主体之一。

企业主要通过三种常见的途径来支持农村扶贫。一是企业在农业生产链中与农民建立上下游的关系,为其提供低价的原材料,或是从农民手中收购农产品,从而帮助其减少交易成本,在一定程度规避市场风险。二是企业在贫困地区投资建厂,租用土地、培训并聘用农村居民,直接增加他们的收入;或是出于企业发展的需要,在选址地附近兴修道路、电力和水利设施,间接地改善当地居民的生产生活条件。三是更为直接的公益性的捐赠。在我国大规模扶贫开发初期,发展劳动密集型的乡镇企业就被确定为扶贫开发的基本途径之一。“鼓励多种企业参与扶贫开发”还写入了第二个十年扶贫开发纲要中。

国外的一些政府机构、非政府组织和企业作为社会扶贫的一大主体,为中国扶贫事业输入了重要的资金、信息、技术以及管理经验。早在20世纪八九十年代,国际组织就已对中国的贫困问题非常关注。1992年10月,国务院扶贫开发领导小组与世界银行在北京召开了有关中国扶贫的国际研讨会,这是中国政府首次与国际组织召开专门的扶贫研讨会。此后,世界银行、联合国开发计划署、儿童基金会、国际农业发展基金、亚洲开发银行、福特基金会等众多国际组织都在我国的扶贫史上,留下了不可磨灭的印迹。除此之外,英国国际发展署、德国技术合作公司等外国政府下设的援外机构也是中国外资扶贫的重要组成部分。截至2010年,我国在扶贫领域直接引进利用外资接近14亿美元,加上国内配套资金,投资总额达到198.2亿元人民币,共实施了107个外资扶贫项目,项目覆盖了中西部18个省(区、市)的320个县,使近2000万贫困人口受益 。

政府扶贫和社会扶贫有着各自的特点。政府是我国扶贫开发的主力军,有着持续的大规模资金支持和强大的行政力量,能够建立覆盖全国的扶贫信息系统,站在全局高度,高效地调动各类人力物力、动员社会力量来攻坚普遍存在且突出的贫困问题。但扶贫工作形式单一、贫困人口缺少参与、项目有效监管不足也是政府扶贫存在的一些常见弊病。

社会扶贫则能在一定程度上对政府扶贫进行补充。一些小型的企业和社会组织虽然难以覆盖尽可能多的贫困人口,但在提高扶贫深度方面却更胜一筹。它们将大多数人力、物力聚焦在一些农村社区,能够更全面地了解贫困人口所处的环境以及发展面临的困难,鼓励贫困人口的积极参与,从而增加他们的主人翁意识和自我发展能力;还能灵活地根据项目执行中出现的问题来协调各方解决问题。一些资金充裕、发展成熟的企业和社会组织则能通过扶贫方式和制度的创新,为政府大规模的扶贫提供启发;且由于没有复杂的行政层级,扶贫资源也能更加直接地惠及贫困人口。然而,筹资难度大、队伍素质参差不齐、人员流动性强、制度不完善都是社会扶贫常见的一些问题。

在严峻的贫困现实面前,扶贫主体协同合作已经成为一种必然。政府也在积极地释放鼓励多元主体参与扶贫的信号。在1994年的《八七扶贫攻坚计划》中,国家对“社会动员”范围的界定还局限在党政机关、企事业单位、民主党派、工商联、群众团体、科协、中国扶贫基金会、发达省、大专院校和军警部队等具有正式编制的单位。到了2001年,在第一个扶贫十年纲要中,表述已经有了变化,“坚持政府主导,全社会共同参与”成为了中国扶贫的五大基本方针之一;除了上述组织以外,非政府组织、企业、境外华人华侨和社团组织也进入了“社会各界”的范畴。在2015年底国务院办公厅发布的《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》中,可以看到不同主体的功能定位。《意见》以形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局为总体要求,第一次明确社会扶贫多元参与的主体、参与方式,系统地提出了组织保障体系。这些多元主体包括民营企业、社会组织、个人、定点扶贫和对口帮扶单位等等。民营企业、社会组织还有个人将成为我国下一步社会扶贫创新的重点。

各类主体的扶贫活动并非单枪匹马、各自为战,相反,越来越多的主体选择彼此合作来实现扶贫工作的效益最大化。在新形势下,政府、企业、社会组织、国际机构等主体通过不同的组合对接,也产生了新的扶贫模式。其中,政府与社会组织的合作在我国具有标志性的意义。

5. 中国的扶贫投入

在我国,农村扶贫资源主要包括中央财政资金、地方财政资金,以及金融机构、社会力量、国际组织筹集捐赠的相关财物。其中,中央财政扶贫资金是我国政府用于扶贫开发的专门投资,占据扶贫资源的绝大多数。我国财政扶贫资金投入和管理机制的典型特点是分项投入、多头管理。政府专项扶贫资金的种类主要包括财政发展资金(包括支援经济不发达地区发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、新增财政扶贫资金)、以工代赈资金、少数民族发展资金等。财政部负责财政扶贫资金的管理工作,发改委执行对以工代赈扶贫资金的管理,农行承担信贷扶贫资金的发放工作。

国家要求地方财政也安排一定的扶贫资金。在1997年的《财政扶贫资金管理办法》中,地方配套中央财政扶贫资金的比例要求为30-50%,其中,中西部12个省、市、自治区的要求略低,为30%-50%,其余10个省则是40%-50%。由于地方财政压力过大,实施过程中甚至出现虚假配套等问题,2000年修订后的《办法》将配套要求降低到30%。2011年公布的新《办法》更是采用了模糊的“一定规模”、“一定比例”等字眼,取消了明确的配套比例要求。

1980年,我国设立了“支援经济不发达地区发展资金”,专门用于支持老革命根据地、边远地区、少数民族自治地方和贫困地区发展,当年的资金规模为5亿元。此后,政府又不断充实了扶贫资金的范围与来源。目前从使用方向来看,中央财政专项扶贫资金按主要包括:财政发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金等。其中,财政发展资金占比最大。

从总量上来看,我国农村扶贫资金投入呈递增的态势。自1980年设立财政扶贫专项资金以来,中央财政为地方补助的扶贫资金规模由最初的5亿元增加到了2016年的660亿元。从2010年到2016年,中央财政预算补助地方的扶贫资金年均增幅达33.6%。从资金的地区分配来看,中央扶贫资金对中西部,尤其是西部地区倾斜力度较大。例如,在2010年,东、中、西部省份获得的中央财政扶贫补助资金比例分别为1.95%、32.08%和65.97%。

从500多个国家扶贫重点县获得的扶贫资金来看,资金总额并非一直在增加。2000至2001年,以及2005年都曾出现过一定回落;但是从2006年开始,重点县获得的扶贫资金便一路攀升,增至2010年的515亿元。2014年,贫困地区县级扶贫资金共有1420.9亿元。其中最主要的来源是中央财政专项扶贫资金,有379亿元,占26.7%;其次是中央拨付的低保资金263.7亿元,占18.6%。

从500多个国家扶贫重点县的扶贫资金投向来看。农林业生产与道路建设是最为主要的两个支出项。

除了扶贫资金投入外,中国政府还投入了社会救助资金来帮扶贫困人口。1994年以来,农村社会保障制度进入了试点、恢复和推广的新阶段,农村社会保障制度的框架体系基本形成。2003年新型农村合作医疗全面启动,2006年开始实施新的五保户供养制度,2007年农村低保工作全面展开,2009年农村社会养老保险逐步推开,农村的扶贫攻坚取得了巨大的成就,农村的医疗救助、法律援助等社会救助活动全面开展。

6. 精准成为当前最新的扶贫方略

长期以来,中国扶贫开发以区域作为主要的瞄准对象,以基础设施、社会服务和产业发展开发等的作为重点内容。这种以区域为基础的瞄准政策可以在短时间内集中大量资源对贫困地区进行帮扶,有效改善贫困地区的基础设施和公共事业发展,缩小了贫困地区与其他地区的差距。在这个阶段,大量的贫困人口得益于各类扶贫政策而改善了生活水平,提高了家庭收入。但是,随着贫困人口的逐年减少,贫困人口在区域上的分布逐渐分散,集中连片贫困的状况逐渐转好。非贫困县的贫困村、贫困人口,与贫困县的非贫困村、非贫困人口交织在一起,使得推进区域发展的方式对贫困人口的涓滴效应不断下降。虽然扶贫瞄准单元随着扶贫势态的变迁而一再缩小,从80年代的县级瞄准到2001年的村级瞄准,但是瞄准偏离问题仍然相当严重。

随着社会经济形势的变化,贫困地区和贫困人群内部出现分化,粗放式的扶贫方式已经不能适应当下的需求。一些基层政府将致贫原因同质化处理,未对贫困人口进行精准的识别、细化和分类,也并未对区域性社会经济环境进行客观分析,推行一概而论的问题解决方式,粗暴输血、大水漫灌,不仅浪费了政府扶贫资源,而且影响了扶贫效果。绩效考核机制缺失导致扶贫政策完善动力不足。在早期,贫困县挪用扶贫资金投入工业发展等见效快、有助GDP增长的行业的现象并不少见。更常见的是贫困县采取先易后难的方式推进扶贫工作,使得扶贫开发难度大的贫困人口常年得不到有效扶持。这些现象集中反映了之前扶贫工作不精不准、大而化之的缺陷。

扶贫资金使用存在“低命中率”和“高漏出量”现象,“扶富不扶贫”的问题一直存在。一方面,扶贫资金分项投入、多头管理,既带来资金管理成本的增加和效果的降低,加之于缺乏有效的协调和沟通机制,又容易造成财政扶贫资金管理上的混乱。另一方面,在纵向传递过程之中,扶贫系统采用项目制分配资金,其主要投向与贫困人口的实际需求不一致,在具体分配环节,资源和利益被当地的“精英”所捕获,而非真正的贫困人口受益。有学者曾在广西、宁夏、江西和云南的调研发现扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%,而对中等户与富裕户的覆盖率则分别为51%和33% 。从微观层面,作为代理人的村干部的行动直接导致了扶贫资源的不公正分配。在审计署对2010-2012年财政扶贫资金审计查出的143名违法人员之中,就有60%为乡村干部。从审计19个国家扶贫开发工作重点县情况看,审计发现违法违规问题金额2.34亿元,占抽查资金额的18.4% 。

因此,新形势下的扶贫工作需要对扶贫战略做出调整。为此,中央提出了精准扶贫方略,出台了一系列文件对其进行解读与工作安排。精准扶贫的基本含义要求扶贫政策和措施瞄准真正的贫困家庭和人口,分析致贫原因,通过有针对性的帮扶,从根本上消除这些致贫因素和障碍,从而达到可持续脱贫的目标。精准扶贫自2013年被提出以来,其内涵经历了不断地丰富和深化。2015年,习近平总书记在贵州召开西部省份负责人座谈会的时候,提出“六个精准”,即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“六个精准”概括了在精准扶贫工作中从识别、帮扶、管理到考核各个层面的具体做法,是对精准扶贫工作机制的高度概括和全面解读。

(1)扶持对象精准

扶持对象精准是精准扶贫的基础工作,毕竟要使精准扶贫有效,就必须准确地找到贫困家庭和人口,解决“扶持谁”的问题。扶持对象精准要求通过民主、科学和透明的程序以及多维度指标来将贫困户识别出来,其重点在于相对贫困群体中的贫困户识别,即在有限的贫困规模下,识别出最贫困、最需要扶持的人。目前,全国识别贫困人口的方法是在总指标控制下,由基层通过民主评议和建档立卡来识别贫困人口。中国农村贫困人口的数量是由国家统计局根据约7万农村住户的抽样调查数据推算出来的。2014年底,人均消费支出或人均纯收入低于2800元贫困线的人口在样本中所占的比例为7.2%,国家统计局将这一比例乘以全国农村人口总数就估计出当年农村贫困人口为7017万 。同样的方法,2015年底,国家统计局以2855元贫困线测算的全国农村贫困人口为5575万。贫困人口总数的估算是客观有效的,但各个地方的贫困人口数量只能是通过总数的层层分解。在实践操作中,为了控制贫困人口的规模,以及防止地方为获得更多扶贫资源而过分夸大贫困状况,国家在贫困人口数分解到地方的时候,要求地方政府在最多上浮10%的指标控制下进行贫困人口识别。由于缺乏所有农户可靠的消费支出和收入数据,地方政府无法根据收入和消费支出识别贫困人口,当前主要采取民主评议的方式进行贫困识别和建档立卡。民主评议可以充分利用基层在农户信息的获取中所具备的便利条件,并且可以有效消除争议。在贫困人口的识别过程中,基层通常使用综合标准,既考虑农户的收入水平和消费状况,也考虑家庭成员的健康、教育、能力、家庭负担、财产状况等多维度的福利状况。这种方式可以相对客观地辨析贫困人口,一些地方采用类似“一看房、二看粮、三看劳动力强不强,四看家中有没有读书郎”的衡量标准,由此可知多维度贫困指标在贫困人口识别中的重要性。建档立卡工作从2013年开始,2015年全国又开展了回头看,目前已经建立了完整的建档立卡信息系统,扶持对象精准工作有了很大改进,并为后续大规模的精准扶持提供了支撑 。

(2)项目安排精准

扶持对象识别出来并建档立卡以后,就需要根据贫困户和贫困人口的实际需要进行有针对性的项目帮扶,做到因户因人施策。具体而言,项目安排精准需要找准每个贫困家庭的致贫原因,在找准每一个贫困户致贫因素的基础上,有针对性地安排扶持项目,对家庭和个人进行有效的帮扶。全国建档立卡数据分析表明大多数贫困户的致贫原因不止一个,是多个致贫因素综合作用的结果。考虑到致贫原因的综合性和差异性,扶贫部门采用了“政策组合拳”既将短期和长期的扶持项目相结合,也将外在推进与内生发展相匹配,最终实现项目安排精准。例如,各地对有劳动能力的贫困家庭,重点通过培训来提高能力,同时扶持家庭的产业发展和就业来增加收入。对于完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力的贫困家庭,则需要通过资产收益扶贫和社会保障来保证其基本生活,并通过合作医疗和大病保险(救助)来维持其基本的健康状况。对于生产和生活环境恶劣,一方水土养不活一方人的地区,则重点通过移民搬迁来解决基本生存条件的问题,并对搬迁后的生产和就业进行重点扶持。对于所有贫困家庭,都需要帮助解决儿童的营养、健康和教育问题,以阻断贫困的代际传递 。

(3)资金使用精准

优化财政扶贫资金的使用和管理,是精准扶贫的重要支撑。正如前文所述,精准扶贫之前,扶贫资金管理制度存在种种问题。除了多头管理、缺乏有效的协调和沟通机制,以往的各类扶贫资金(包括专项扶贫资金和部门扶贫资金)的管理方式缺乏足够的灵活性,上级政府为了保证资金安全,对资金的用途、使用的方式、扶持的标准等作出了明确的规定,以至于地方政府没有资金使用的自主权,加之许多扶贫项目直接到村到户,因其分散、零碎,扶贫部门甄别项目的成本较高,且缺乏实施项目的激励机制,直接导致扶贫项目效率不高,并出现项目配置不切实际、瞄准率不高、重点不突出的弊端。因此,资金使用精准旨在进一步完善我国扶贫资金管理体系,建立安全有效的监督体制,使得扶贫资金的分配、使用、拨付、财务管理、监督等都与精准扶贫的各项要求一致。这就要求将资金的分配和使用权下放给对贫困户情况最了解的基层政府,让其根据实际情况确定项目和分配资金。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确提出“扶贫项目审批权原则上要下放到县,省市切实履行监管责任”。文件要求除中央有明确规定需要省级组织实施的竞争性项目外,所有项目审批权限一律下放到县。这次扶贫资金管理机制的改革被称之为责任、权力、资金、任务“四到县”。各地以中央一号文件为纲领,出台扶贫资金管理改革方案,并从2015年开始将扶贫资金的使用权下放至县,并要求县一级加强涉农资金的整合,集中力量打好扶贫攻坚战。

(4)措施到户精准

以往的扶贫项目不仅难以到户,到户后效果也很差,如乌蒙山片区项目总体到户率低于30%,主要原因是贫困户面临缺技术、缺资金、缺市场信息、缺市场理念等障碍。措施到户精准与项目到户精准类似,是在考虑每个家庭的致贫原因之后,采取综合性的帮扶措施。不同的是措施到户精准重在突出运作的方式与方法,而项目到户精准更关注项目载体。因此,对于措施到户精准而言,新时期的扶贫措施需要进行更精准、更有效的革新。以产业发展为例,原本产业扶贫缺乏良好的利益联结机制,贫困户与公司、合作社和大户等现代农村经营主体共同竞争,成功的案例较少。措施到户精准要求地方政府重点探索和建立贫困户的受益机制,保证扶贫效率到贫困户。如对一部分失去劳动能力和劳动能力较弱的贫困家庭,实施资产收益扶贫项目。将贫困地区的自然资源、公共资产(资金)或农户的土地和林地等资本化或股权化,交给公司、合作社和大户等经营主体进行经营,贫困农户按照股份或特定比例获得分红收益。失能和弱能贫困户即使不参与项目的经营管理也能直接和间接受益。这种资产收益扶贫在很大程度上弥补了现有扶贫措施的不足,能显着提高扶贫到户的效率。而对于有劳动能力的贫困家庭,将贫困户纳入现代产业链中,通过企业、合作社、大户等其他经营主体带动贫困人口发展产业。经营主体提供产前、产中、产后服务,贫困人口只需要参与生产环节中相对比较简单的生产活动,这样就可以解决贫困农户经常面临的信息、技术、资金、市场等方面的困难。在移民搬迁项目中,多地采用差异化的补贴政策,增加对建档立卡贫困户的建房补贴,同时通过控制建房标准来降低搬迁成本。在安置方式上,具备基本生产和生活条件的地方则优先选择有土安置方式,对于与城镇化结合的无土安置,则提供充足的就业岗位好完善的社会保障,确保“搬得出、稳得住、能致富”。在金融扶贫中,不局限于扶贫小额信贷的形式,各地积极探索了金融扶贫的有效模式,通过信贷、保险和抵押市场的综合金融改革增加贫困户获得金融服务的能力。不断健全贫困地区金融组织体系,逐步完善金融基础设施,使得金融扶贫环境得以持续优化。

(5)因村派人精准

精准扶贫是一项复杂的系统工程,它的成功实施需要强有力的组织保障。大量的扶持项目和帮扶措施都需要由村一级来具体操作和实施,村级组织的能力是影响精准扶贫效果的关键因素之一。由于贫困村经济和社会发展相对滞后,大量年轻人外出就业,留在村里的普遍是“老弱病残”,青壮年劳动力缺乏,基层组织队伍更新缓慢,贫困村干部呈现年龄大、文化程度低、能力较弱的基本特征,贫困村的村级治理能力处于不断弱化的状态。依靠村级组织自身的发展和建设在短期内难以显着改善组织涣散的状态,给精准扶贫工作的落实带来了挑战。从理论上讲,上级政府通过向贫困村选派第一书记和驻村工作队,是村集体治理能力的重要补充,通过这种“输血式”组织建设补充,可以在短期内大幅度提高贫困村的管理水平,有利于精准扶贫工作的实施。驻村帮扶制度的确立可以在多个方面促进精准扶贫工作。一是利用驻村帮扶队对于精准扶贫政策的准确理解,帮助村两委改进贫困户的识别方法,协助解决和协调识别过程中容易出现的矛盾;二是利用帮扶单位和个人的力量,从外部组织和动员更多的资源,协调各方力量,共建精准扶贫的“大扶贫”格局;三是协助村两委建立有效的扶贫到户机制,深入贫困村组和农户家中进行了摸底调研,准确了解贫困户需求,让贫困户真正享受到扶贫收益;四是作为一种外部制衡力量,可以对村级的精准扶贫工作进行有效的监督,防止人情关系、弄虚作假和腐败行为的发生;五是在精准扶贫过程中培育贫困村干部的责任心和能力,增强贫困村的内生发展动力,第一书记和驻村工作队撤出以后,依靠贫困村自身的能力可以让其走上可持续发展道路。

(6)脱贫成效精准

精准扶贫的目的就是要使现有标准下的贫困人口到2020年全部脱贫,并且要保证扶贫成果真实可靠,具有可持续性。要达到脱贫成效精准,前面的五个精准是保障。在此基础上,还需要对脱贫效果进行科学的考核和评估,防止成果造假和贫困人口被脱贫现象的发生。国家统计局可以利用农户抽样调查数据每年对全国和各省总的减贫状况进行可靠的评估,从而为国家根据减贫效果调整扶贫政策提供决策依据,并制定相应的奖惩措施。由于样本量的限制,国家统计局无法利用抽样数据评估省以下地方政府的减贫成效,成为脱贫成效精准的一大遗憾。目前,建档立卡贫困人口的脱贫状况则需要通过独立的抽查方式来进行核查和评估,其中精准扶贫第三方评估显得尤为重要。让独立的第三方充分参与脱贫成效精准的考核,标志着扶贫开发考核进入一个新阶段,改变了以往评估主体单一的问题,建立起一种扶贫开发内部评价与外部评价结合的政府绩效评价体系,成为精准扶贫考核机制走向日趋完善的重要标志之一 。第三方评估工作分为两个层面,一是对建档立卡贫困户的脱贫的真实性进行评估,对象是建档立卡贫困户,评估标准是看是否达到了“两不愁、三保障”;二是对贫困县和贫困村的退出进行评估,看是否达到退出标准,如贫困县的退出标准是贫困发生率低于2%,西部地区低于3%。通过第三方评估,可以进一步制定明确和可量化的脱贫标准,建立贫困户脱贫和贫困村、贫困县(区)退出工作机制,并组织和动员社会力量参与贫困的动态监测、分析和评价,实现贫困人口的动态管理,确定贫困农户调整出列的具体指标,兼顾各类致贫原因脱贫后返贫的可能性,确定合理的帮扶期限,确保到2020年,现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽。通过进一步明确第三方评估标准,确定明确的评估程序和相应的管理制度,使第三方评估具有合法性,并且在方法和指标可靠的情况下,才能防止“数字脱贫”、“被脱贫”等问题发生。



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