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四川精准扶贫调研报告

文章来源: 作者: 时间:2017-3-10 10:43:48

四川省委十届六次全会作出集中力量打赢扶贫攻坚战,确保全面建成小康社会的决定,顺应四川发展形势和人民群众期盼,深得民心民意,进一步凝聚了干事创业、推进 “两 个 跨 越” 的 强大 力 量。能否顺利推进这项工作、如期补好这块“短板”,事关同步全面小康、党心民心凝聚。最近,笔者所在的课题组前往广元市苍溪县就当地的精准扶贫情况开展了一次实地调研,通过深入县级各部门和39个乡镇、100多个村组,与党 员干部座谈访 谈,进村入户调查,了解贫困现状、摸清贫困底数,试图从中分析找出当前扶贫开发攻坚面临的一些共性问题,提出一些应对措施。

  一、苍溪县贫困概貌和扶贫攻坚基本情况

  苍溪县地处四川盆地北缘、秦巴山脉南麓、嘉陵江中游,幅员2330平方公里,辖39个乡镇、802个村(社区)。 总人 口 79 万, 其 中 农 业 人 口 66.3万。2014年,县域经济综合实力在全省 88 个贫困县中排第36位。截止2015年6月30日,全县有贫困村214个,贫困户23196户,贫困人口67946人。作为国家级重点贫困县和全省四大片区连片扶贫开发重点县,苍溪县在贫困特征上,既有量大面宽、程度深的全省面临的共性问题,也有边远分散、底薄灾多、巩固脱贫成果较艰巨的个性问题。

  省委十届六次全会以来,苍溪县各级党员干部以强烈的政治自觉和责任担当贯彻中央要求和省市委重大决策部署,推动扶贫开发攻坚落到实处、取得实效。一是在学习领会中统一思想认识。通过层层开展学习宣讲和专题讨论,推动中央要求和省市委全会精神入脑入心,把党员干部的心思和精力凝聚到决战决胜扶贫攻坚上来;

  二是在研判形势中完善发展思路。组织县级领导和县直部门、各乡镇负责人、驻村扶贫工作队、贫困村第一书记、联村帮户联络员,开展扶贫攻坚工作调研。在收集贫困数据、摸清县情底数的基础上,研究把握国家政策走向和产业发展方向,找准自身定位,提出了在全省88个贫困县率先脱贫摘帽、在全省同类县率先实现全面小康的“两个率先”目标,明确了时间表和路线图。调研中大家反映,这些思路和举措是顺应中央和省委要求的,也是切合秦巴山区连片特困地区实际的;三是在压实责任中推动发展见效。苍溪县委县政府切实担负扶贫攻坚第一责任,层层传导责任压力,督促各级干部担当作为,确保脱贫奔康各项目标任务落地见效。从调研情况看,虽然受内外环境影响,面临多重困难,但目前各级干部精神状态较好、工作勤勉务实、执行落实力强,干事创业的氛围浓厚。今年上半年,全县完成地区生产总值54.2亿元,增长10%;固定资产投资达41.2亿元,增长9.1%;地方公共财政收入达2.36亿元,增长24.99%,特别是红心猕猴桃、雪梨等农业产业蓬勃发展,农村正展现出欣欣向荣的发展态势。

  二、当前需要重视研究的几个共性问题

  通过在苍溪县的调查,结合对全省88个贫困县的比较分析,当前各地在推进新一轮扶贫开发攻坚上积极性很高、干劲很足,但在如何更好地做到精准扶贫、精准脱贫,实现从“灌”到 “滴灌”上,还有六个方面的共性问题需要重视研究。

  1.解决识别误差和处于贫困边缘的困难群体问题

  做到 “六个精准”,扶持对象精准是基础。按照2013年农民人均纯收入低于 2736 元的标准识别和确定贫困户并建档立卡,既公 开 透明又简便易行,但在实际筛选统计中还存在一些不容忽视 的问题。一是入户调查误差带来识别偏差。由于受传统文化的影响,农户大多有“藏富”心理,仅靠短时间的入户调查,难以对农村家庭收入完全摸清,调查统计人员对数据的采集和在对数据真实性的确认上手段有限,不一定能做到完全精准。加之还有少数群众有争当贫困户思想,有的农户在识别前将子女与父母户口分开,导致收入微薄 的老年贫困 户增多;二是群众平均主义心态造成人为“漏统”现象。部分地区评定贫困户,群众认为拿了低保再评贫困户,是 “骑了双马”,部分基层工作不细致、把关不严,导致部分贫困户被 “漏统”;三是处于贫困线临界值之上的农户,因病因灾极易返贫。从抽样调查情况看,2013年农民人均纯收入刚迈过2736 元的农户仍占到近2%,这类群体无法直接享受精准扶贫带来的政策红利,抗灾抗风险能力较弱,容易演化成为相对弱势群体。

  2.影响和制约农村经济持续增长的突出问题

  调研中发现,随着经济新常态的来临,广大农村尤其是贫困地区也出现了一些影响农业增产农民增收、制约贫困群众脱贫奔康的新情况新问题。一是农村劳动力大量外出带来“空心化”。目前,农村人口普遍向外流动,大多 数青 壮年长期外出务工,农村留下的大多是老人和儿童。劳动力的缺乏,已难以推动农村经济快速发展;二是农村产业结构单一带来“低收益”。贫困村农民收入主要来源于种粮、养猪等传统产业,结构单一、农产品附加值不高,农民很难直接从传统农业中获利。加之贫困山区新的合作经济组织发育迟缓、农村经济合作组织存在大量“空壳”现象,造成贫困村土地流转价格低,贫困户获得的收益少;三是农村基础设施薄弱带来 “奔康难”。部分贫困乡镇、村地处偏远山区,基础设施建设滞后,道路 “晴通雨阻”,农田水利设施不完善,靠天吃饭的局面还未彻底扭转,当地老百姓以 “垮垮房子烂泥路,乱七八糟无人顾,乌鸡凤凰都外飞,男人难以娶媳妇”的顺口溜来形容他们的生活环境。

  3.扶贫攻坚参与性不强和主体作用发挥不够的问题

  调研中发现,目前社会和群众对扶贫开发攻坚的期望值过高,不少人单纯认为脱贫奔康只是各级党委政府的责任。为有效统筹 各方面资源和力量,形成扶贫攻坚合力最大值,必须正视主导性、参与性和主体性作用的发挥,研究破解以下几个问题:一是部分乡(镇)、村党组织引领带富能力不足的问题。乡镇干部任务繁重,承担多个角色,既是组织领导者,也是具体实施者,既牵一条线,也管多个面。有的边远乡镇还因工作人员流动快,难以保证扶贫攻坚力量。个别村党支部班子软弱涣散,村党组织书记和村主任年龄较大、文化水平低。以苍溪县为例,214个 贫 困 村 党 支 部 书 记平 均 年 龄 52.4岁,大专及以上学历36 人,仅占16.8%,党员 平均年龄57岁以上,在扶贫观念、政策掌握、组织发动、技术指导、服务群众方面跟不上形势需要,“老马拉大车”有心无力;二是一些部门帮扶措施简单、针对性不强的问题。

  调研发现,负责帮扶贫困村的一些部门和单位有重资金物资帮扶、轻脱贫内力涵养,重当年增收见效、轻长期规划扶持的现象。部门性质和行业特点不同,贫困对象受益效果也不同,特别是警察、医生和教师等群体,由于工作性质特殊,对联系对象的帮扶往往以送钱给物为主,帮扶效果达不到群众的心理预期;三是社会扶贫整体呈点多、力弱“碎片化”的问题。社会组织和企业参与公益扶贫事业不同程度存在功利性,注重形式上的扶贫,加之信息的不对称和整体联动不够,容易产生多头救助、遗漏救助、重复救助现象;四是群众主体作用激活不够的问题。部分贫困群众缺乏自主脱贫意识,认为扶贫就是国家给钱给物,甚至只拿钱不做事,存在“等靠要”依赖思想,缺乏主动性,出现了 “上急下不急、外热内冷淡” 的现象。少数基层干部对扶贫政策宣传不够,还没能通过有效的脱贫激励机制,真正把贫困群众参与的积极性调动起来。

  4.扶贫开发项目资金不足的瓶颈问题

  调研中发现,缺项目资金是目前制约贫困地区脱贫奔康的一大瓶颈。一是专项资金条块分割来源分散,整合难。各种项目资金在审批、拨付、管理、验收等程序要求不一样,地方政府只能将“买米的钱用来买米,打油的钱用来打油”,导致 “小股汇不成大流”,无法集中力量办大事;二是县乡本级财政体量不足,配套难。贫困县大多属于 “吃饭财政”,90%以上的项目要求地方配套资金。迫于收支矛盾、新增债 务 等 多 重 压 力,有 的 基 层 干 部 对 项 目 资 金“既盼又怕”,有的项目因地方财政拿不出配套资金而放弃申报;三是扶贫项目对 社 会资本吸 引力小,融资难。扶贫项目投资回报率低、周期长、潜在风险多,吸引社会资本投资难度较大。县级融资平台发展程度低、融资平台缺乏,受信用等级所限,金融环境相对滞后,加之农民缺乏有效的资产抵押和第三方担保,很难从金融机构获得有效融资。

  5.对脱贫摘帽后政策削减带来的返贫担忧问题

  调研中反映,各级脱 贫奔康 的 目 标 已 经 确 定,时间表和路线图都十分清晰,但对提前实现脱贫摘帽的激励措施还不明确。一是各级政府没有明确脱贫摘帽的相关数据指标。目前省上对贫困县下达了减贫任务,但尚未出台明确的脱贫摘帽退出机制。2014年试行的《四川省贫困县农村扶贫开发工作考核办法》中,也没有对工作目标、保障目标、成效目标提出明确的量化要求。在实际工作中,应以什么标准对贫困村、贫困户脱贫进行验收。随着经济增长和物价指数的变化,每年应按多大增幅才能如期完成脱贫任务,没有具体参照标尺,因此帮扶措施和力度难以做到精准有效。若以县为单位,各自根据扶贫规划和实际情况测算出相关指标并付诸实施,如果与省上未来出台的脱贫指标不一致,很多基层干部担心相关工作将重新返工;二是脱贫摘帽后巩固期的压力预期造成“摘帽减政策” 的担忧。有的基层干部认为,脱贫摘帽后扶持政策、项目资金迟早 要 减 少,加 之 目 前 没有 明 确 对 率 先 脱 贫 县(市、区)的奖励机制,因而对率先脱贫摘帽心存顾虑,担心贫困边缘人口由于无法预期的疾病、自然灾害等影响会再次返贫,部分干部对主动摘帽的积极性不高。

  6.一些干部中固有的 “路径依赖”导致粗放扶贫问题

  推进扶贫开发攻坚,干部是决定因素。实现省委确定的脱贫奔康各项目标任务,广大干部的能力素养还需要加快提升。一是在思想观念上需要进一步革新。调研中反映,部分基层干部对扶贫攻坚的重要性和紧迫性认识不足,对新阶段的扶贫政策把握不准,用老眼光看待新扶贫,用老办法解决新问题。认为扶贫就是送钱送物、拆旧建新、修路架桥,导致扶贫资源配置失序和工作效率低下;二是在工作方法上需要进一步改进。认为群众“穷根”难拔、“穷病”难治,扶贫短期难以见效,习惯性地用抓示范点代替精准扶贫,搞盆景式、插花式、堆点式扶贫。有的扶贫项目资金没有完全用到刀刃上,造成点上锦上添花,面上推进却明显滞后;三是在对症下药治穷病上需要进一步强化。部分地方“因地制宜、一户一策、标本兼治”的精准脱贫规划和措施还没有具体落地,或者干脆把扶贫规划当摆设,说一套做一套。有的地方还是按照传统的思维,均衡用力、“撒胡椒面”,统筹不够;四是在对精准扶贫的认识把握上需要进一步提高。有的基层干部对精准扶贫认识不到位,补短板的意识不强,认为只要通过持续发展就可以解决扶贫攻坚中的所 有问题,仍然用重大项目驱动发展效应来掩盖精准扶贫困境。调研中了解到,一些地方扶贫攻坚重点项目清单里列的多数是招商引资项目、重大工程项目,片面地用发展项目来代替精准扶贫项目。

  三、对策建议

  笔者在调研中深切感到,精准扶贫对实现全面小康意义重大,必须结合实际,重视研究扶贫开发攻坚中出现的新情况新问题,有针对性提出解决的对策和措施,推动省市委全会精神的贯彻落地。

  1.坚持 对 象 精 准、分 类 明 确, 聚 焦 “六 个 精准”

  全力推动扶贫攻坚规划落实落地对象精准是落实 “六个精准”的前提,苍溪县完善识别评定办法,对贫困户基础数据进一步全面摸底调查,确保贫困对象识别准确无遗漏。建立贫困人口数据库管理系统,切实加强建卡立档贫困户动态管理。一是着力消解“政策性贫困级差”。积极实施有针对性地扶贫,对调查中确定的建卡立档户之外的贫困人口、边缘贫困人口,发动引导社会力量进行帮扶,杜绝出现宣布脱贫奔康后还有群众仍在贫困线上徘徊的窘境;二是着力加强对群众的宣传教育。坚持进村入户宣传扶贫政策,加强党员干部带动示范、乡村先进文化引领,逐步破除部分群众攀比心态和“等靠要”思想,摒 弃“争 当 贫 困”“不愿脱贫”的不良风气,形成干群一心、共谋脱贫的良好局面;三是着力实现对农村“懒人”的扶志转化。对少数四肢健全但不愿通过劳动致富,处于贫困线以下的农村“懒人”,探索实施 “有责任的扶贫”机制,制定责任清单,以量化劳动量、社会公益活动参与度、子女升学率等方式,由村民监督委员会评比打分,作为其享受国家扶贫政策的重要依据。运用经济 学手 段,调 动 激 发 农 村 贫 困 “懒 人”脱贫奔康的积极性、主动性、创造性。

  2.坚持因地制宜、分类实施,激发农村经济内生活力

  坚持把脱贫解困和致富奔康结合起来,两步并作一步走,立足资源禀赋,因地制 宜、因 村 施策,推动新村建设和产业发展齐头并进。突出规划引领,统筹基础设施建设、产业发展、公共服务、生态保护和乡村风貌改造,统一规划、分步实施、梯次推进。在新村建设上,本着“宜聚则聚、宜散则散”,体现小规模、微田园、组团式山区村落特点,打造具有鲜明地方特色和文化内涵的民居。在产业发展上,本着“突出特色、农旅融合”,打造户成园、组成片、村成带、乡镇成规模的主导产业。大力推广苍溪县现代农业园区“一区四园” 综合开发模式,综合打造特色产业园、休闲旅游园、科技示范园和创业孵化园,辐射贫困散户发展产业、进园务工,多渠道实现农民增收。不把贫困区域经济发展,简单地等同于区域内产品与劳务产出的增长和农民人均收入的增加。

  3.坚持统筹调度、整合资源,集聚各方力量支持参与扶贫攻坚

  扶贫攻坚是一项系统工程,既需要各级党委政府加强组织领导,在规划设计、安排部署、统筹协调、重点投入、考核验收等方面发挥主导作用。又需要各级各部门协同配合、真帮实扶。同时,也需要全社会的共同参与。苍溪县在扶贫攻坚中,探索建立的“县级统筹、乡镇主抓、群众主体、部门联动”的机制,较好地发挥了扶贫攻坚责任主体、实施主体和群众主体的作用。建议在以下几个方面加大工作力度:一是创新扶贫开发工作机制,解决好“怎么扶”的问题。建立扶贫目标、任务、资金、权责“四到县”制度,提高县级党委、政府对扶贫资源的统筹整合能力;二是分解落实各级各部门的扶贫开发责任,解决好“谁来扶”的问题。建立扶贫开发统计监测和绩效评价机制,进一步督促调动各级各部门的积极性,确保每个贫困村都有1名联系领导、1个驻村帮扶工作组、1个驻村帮扶单位、1名“第一书记”,层层传导压力、落实责任;三是引导社会力量 有 序 参 与,解 决 好“都 来 扶” 的 问 题。积极培育多元社会扶贫主体,建立特困人口社会帮扶信息平台,及时通过网络、媒体布特困对象扶贫需求和社会帮扶动态,提高社会力量参与扶贫的精准性、有效性。鼓励企业、社会组织及爱心人士参与扶,促进社会资源向贫困地区和贫困群体聚集;四是坚 持 激 励 导 向提 高 群 众 参 与 度,解 决 好“自己扶”的问题。运用市场手段推进扶贫开发,鼓励群众不等不靠、自力更生、发展产业,引导农村致富带头人以“传帮带”的方式帮助贫困户脱贫致富,促进贫困户在产业链上持续稳定增收,加快实现精准脱贫。

  4.坚持探索实践、广开渠道,以多元投入破解扶贫开发资金制约

  进一步拓宽支持贫困地区发展的融资渠道,解决扶贫开发攻坚“钱从哪里来”的问题。一是推动城乡建设用地增减挂钩指标优先向贫困县倾斜的政策连续不变。允许符合政策的秦巴山区国家扶贫开发工作重点县的结余指标,优先在省内一线城市挂钩使用。支持规划实施易地扶贫搬迁、城市基础设施建设、民生改善等专项债券发行项目。对于县级平台实力弱、融资难 的 地 方,可 采 取 “以市 带 县”的方式发行项目收益和国家专项债券,争取更多的资金支持;二是 推 行 政 府 和 社会 资 本 合 作 (PPP)模式。引导工商资本、民营资本、社会资本投向基础建设领域,破解因扶贫专项资金来源分散、需求面大而对地方投入不足的问题。有效整合金融资源,强化覆盖贫困地区和贫困人口的便利化特惠金融政策措施,延伸金融服务链条;三是千方百计撬动金融资金投放。把财政直接补贴的项目资金更多转变为政策性贴息、担保资金和风险补偿基金;建立农村产权流转交易、抵押登记服务平台,适度开展农村产权抵押融资试点。扩大农村小额信用贷款投放规模和范围。引导农业担保公司、中小企业担保公司优先向从事扶贫开发的龙头企业提供信贷担保服务。试点推行农村资金互助社发展模式,多渠道增加金融对贫困户发展的支持;四是严格监督管理。加强对扶贫项目建设和资金使用的巡回督查,确保项目落实精准到位、资金使用精准到位,防止跑冒滴漏。

  5.坚持着眼长远、脱贫奔康,以扶贫政策的持续深化助推持续发展

  改变 “脱贫即断奶”的 “反向激励”,实施“扶上马再送一程”的 “正向激励”。一是建立贫困退出机制。研究出台检验贫困村、贫困人口脱贫解困的指标体系和操作办法,明确贫困县、贫困村退出标准;二是坚持扶持力度不减。保持对贫困县扶持政策的稳定性和连续性,进一步加大对贫困县的投入力度,给予差异化的政策支持;三是奖励鼓励率先脱贫。出台脱贫减贫激励政策,对提前实现脱贫的贫困村、贫困户,给予一次性奖励。试行“摘帽”绩效与政绩考评挂钩,对提前 “摘帽”的县乡领导班子给予表彰鼓励。

  6.坚持选好育优、建强队伍,进一步提升贫困地区干部群众开放意识和能力素养

  精准扶贫的推进,是扶贫思路之变,是发展理念之变,也是选人用人和考核评价干部之变。一是坚持把扶贫开发工作实绩作为选用干部的重要依据。注重从扶贫开发一线考察识别干部,对工作全心投入且成绩突出的提拔重用,对工作不力甚至弄虚作假的严肃问责。注重把政治素质 高、工作能力强、基层经验丰富、作风务实的干部选配到乡镇、村级领导班子中,对重点贫困乡镇应选配那些熟悉农业产业、旅游发展、村镇建设、农村金融、群众工作的领导干部。注重加强对“第一书记”队伍的考核管理,选派的 “第一书记”中优秀的可进入乡镇党委班子,确保扶贫攻坚力量充实、引领能力强;二是全力推进贫困地区干部人才培训提能。建立专门的人才培训基金,开设专门的基层干部和扶贫人才培训班,加强同高校、

  科研机构和农业产业化龙头企业的合作,对扶贫人才因材施教、分类培训,提升基层干部和人才精准扶贫政策水平和实 践技能,激发扶贫“造血”潜力;三是优化贫困地区人才引进激励政策。对有意愿回贫困乡镇、村工作的贫困地区大学毕业生,在大学生“村官”招考、公务员录用等方面给予政策倾斜。加大在外创业优秀人才回引力度,优化创业环境,鼓励各地建立回乡创业园,多渠道引进懂技术、会管理、善经营的企业经营管理人才和农村实用技术人才队伍。通过“人才+项目”、“人才+基地”、 “人才+产业”等创办实体,开辟绿色通道,给予政策优惠支持。

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